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磨合中建构:探索中非城市建设合作新模式

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磨合中建构:探索中非城市建设合作新模式 ——“益贫式城市发展”中非合作内罗毕会议综述     城市的快速发展不仅孕育良好的市政环境,也促生不曾预见的挑战与风险。中国的快速城市化与非洲正在启步的城市化进程需要共享有益经验,发掘彼此合作的共通之处。2012年7月29日-8月1日,以“益贫式城市发展”为主题的中非合作会议在肯尼亚首都内罗毕召开。这一酝酿两年之久的会议由肯尼亚环境学院、安哥拉发展研究所与北京大学非洲研究中心共同主办,比尔与梅琳达盖茨基金会为会议提供了资助。来自安哥拉共和国驻香港总领馆、发展研究院(Development Workshop)、肯尼亚环境学院(Mazingira Institute)、诺丁克-非洲研究院(Nordic-Africa Institute)、非洲城市研究中心(African Centre for Cities)、阿基巴·马什那尼信托基金(Akiba Mashinani Trust)、南非斯德伦博什大学中国研究中心(Stellenbosch University)、城市地标(Urban LandMark)、非洲廉价房信贷研究中心(Centre for Affordable Housing Finance in Africa)、梅菲斯大学(University of Memphis)、发展创新集团(Development Innovation Group)、比尔与梅琳达盖茨基金会、中国进出口银行、北京交通大学、清华大学、商务部国际经贸合作研究院、中国城市规划与设计院及北京大学非洲研究中心的近三十位官员、学者、民间人士从不同的视角审视了中非双边在城市化发展中的问题与经验。 为期三天的论坛由四个研讨主题所组成:非洲城市发展的中国参与、信贷与保障性住房、城市土地,服务与基础设施及参与式城市规划。研讨会结束后,与会者们以小组为单位探讨后续的计划跟进。为保证会议讨论真正对社会有实效,组织者们还敲定了六个后续计划,由中非各设一位协调员共同跟进。   城市化进程的双刃剑:中非亟需合作   过去三十年,世界见证了中国的经济奇迹与快速城市化发展。不仅如此,中国也积极的参与非洲城市建设。飞速的城市发展加速了中国经济的繁荣景象,也带来了不可预见的城市化风险。正如北京大学非洲研究中心的刘海方副教授所指出的,一场60年不遇的大雨带给北京的挑战,反映了中国城市发展中所欠缺的考量。2010年上海世博会提出口号:“优质城市,优质生活”(Better City, Better Life),一个加速建设的城市真的为百姓带来了更优质的生活吗?我们不仅要从理论上去看待城市化的有益之处,更要链接理论与快速城市化的现实间的缺失。中国在非洲援建的项目、参与的城市建设,如最近西方媒体聚焦的安哥拉“鬼城”事件,迫切的提醒中国学者、官方了解非洲现实的环境与需求。从非洲民众的角度、需求,结合中国自身能力,传播中国城市建设的有益经验,汲取磨合期的教训,参与非洲城市建设、实现非洲城市发展合作。 来自安哥拉发展研究所的艾伦·凯恩(Allan Cain)则从安哥拉的视角分析了非洲城市化进程中存在的问题,以及期待中非合作共同推动的领域。根据联合国人居署国际城市观察团所确认的实现“千年发展计划”的五项指标:饮用水、卫生、居住空间、房屋安全以及土地所有权,安哥拉仍处在发展的泥淖之中。过去二十年的亚洲经验显示:城市建设与经济发展直接相关,非洲却正好相反。在许多非洲城市,超过70%的居民居住在贫民窟。不规范市场(Informal Market)的存在使得人们投资储蓄买房却无产权,在罗安达,76%的人们居住在通过不规范市场所获得的房屋中,并且每年以6%-7%的速率增长。此外,由于收入不均,往往富人从城市化进程中收益更多,贫困者与妇女几无所获。由比尔与梅琳达盖茨基金会所资助的一项安哥拉“城市贫困观察团”的研究印证了这一结论,就住房的可获得性及覆盖面而言,“可负担得起”是关键性的决定因素。 始建于反越战时期的发展研究所首创了“参与式监控”的方式,通过“倡导式宣传”对城市规划施加影响。一方面帮助建立城市贫困居民的网络,一方面提供咨商与协调的空间。 安哥拉驻香港总领馆经商与投资参赞古皮提洛·顾让(Cupertino Gourgel)评论道,二十年内战给安哥拉带来了不受控制的城市化进程,人们为避难而移居城市周围,感谢中国与其他方面的努力,使得安哥拉在战后十年获得如此进展。希望中安能持续各方面的合作。 来自清华大学的唐晓阳副教授指出,罗安达现在的收入不均及对石油的依赖,使得贫困者无法从城市发展中获益,眼下之急是如何将发展与益贫联系起来,避免“对就业无帮助的发展”(Jobless Development)。所谓的“鬼城”便是由欠考虑的信贷措施所致,工程建设没有考虑到贫困阶级的购买力——这需要中非双方共同努力,使城市发展更有益于民。   中国参与非洲城市化进程:缺乏了什么?   来自斯德伦大学中国研究中心的罗斯·安东尼教授主持了这一议题,中国商务部经贸合作研究院的毛小菁女士及清华大学的唐晓阳副教授分别做了主题发言。他们从中国政府对非洲的援助及中国企业参与非洲城市化两个不同视角剖析了中国与非洲城市化的关系,并引发了有益的讨论。 (1)中国参与非洲城市化建设——政府援助的视角 毛小菁女士在在发言中首先回顾了自1956年以来中国政府援助非洲项目所取得的成就:目前,中国已向51个非洲国家提供了力所能及的援助,援助领域涵盖了经济基础设施、社会公共设施、农业、工业、医疗卫生、教育、人力资源培训、清洁能源等多个领域。在重点回顾了中国政府在基础设施、医疗卫生及人力资源培训三个领域的成就后,毛小菁女士总结了中国对非城市发展援助的三个特点:以非洲国家的需求为立足点;越来越重视民生项目;启动除援助基金外的其他资金,以更大程度的实现非洲城市的发展。她认为,在中非合作论坛第五次部长级会议后,中非确立了新的战略伙伴关系目标,它在中国的援助白皮书中清晰的列为四大方面:帮助非洲国家实现自身的能力建设;为非洲国家提供经济政治的支持;发现并创造中非的共同利益;实现非洲的可持续发展。这四大目标对中非来说都是不小的挑战,尤其是要尽力避免无用的项目(white elephant)。 小菁女士的发言引发了关于中国对非城市发展援助的热烈讨论。他们认为,中国迅速增加的对非援助与投资需要一个跌荡的学习过程。来自安哥拉共和国驻香港大使馆的参赞卡琳·基亚拉(Carine Kiala)评论说,关于中国的援助及其定义,我们需要更深的探讨;对援助的方式及影响需要仔细的评估:究竟谁从中国的援助中受益?她认为安哥拉发展研究所的案例展示了非洲公民社会组织的力量,中国援助项目的实施与影响可通过这一渠道得到更详尽的反馈。而目前,中国在这方面仍有所欠缺。 会议上,还有评论者指出,区分援助与贸易很重要,中国需要实施“益贫式项目”的初步尝试等标志性举措,并评价它们的影响。鉴于非洲城市化水平的差异性,中国的援助与投资模式也应因地制宜。在提供工作岗位时应充分考虑到腐败等其他因素的影响,使援助真正惠及非洲民众。在对非洲本身能力的建设上,与会者们认为,中国政府过去太注重高级别领域的培训,而忽视了对基层的技术技能培训,中国政府需要更加注重对非洲的技术转让与能力建设。基于中非合作论坛日益成熟的机制,让更多的官员与学者参与到中非交流中来,仅仅通过商务部的渠道是不够的,参会者提议设立“中国发展代表处”(Chinese Development Agency)以拓宽中非各方面交流。 (2)员工雇佣与非洲“益贫式”城市发展——企业的视角 关于雇佣人数的官方数据并非经常可以获得。在《中国企业对非洲城市雇佣的影响》的主题发言中,唐晓阳副教授指出,在雇佣工作的提供上,非洲至少仍有两大缺陷:第一,是过于依赖无技术含量的短期工作提供,如建筑业等临时性工作。这种失衡的状态是不可持续的。非洲应另僻蹊径,建立基于当地的制造业,真正的安置与利用好富余的劳动力。第二,尽管制造业可以成为非洲员工雇佣的更好选择,然而它却面临来自“中国制造”的强力竞争。与此同时,如何将就业提供与益贫效应有机结合起来,这又是对非洲的另一挑战。梳理了上述存在的两个问题,唐教授提出了自己的解决建议:中国政府正在力图实现产业升级与转型,许多制造业有移师外地的意向。非洲目前富余而廉价的劳动力(工资相当于中国的十分之一)是发展制造业的一大优势,非洲如果能提升尚且薄弱的基础设施与后勤能力,最终提高生产效率,将有助于走出劳动力雇佣的困境,在与东南亚国家实现产业承接的竞争中占据优势。唐教授还提出发展“特别出口区”的理念,开放非洲大陆市场供应链,用15-17年的时间摸索式前进。 关于劳动力雇佣的话题吸引了与会者的眼球,并激发了热烈的讨论。范图教授大致同意唐教授的判断:非洲劳动力雇佣应实现从建筑业到制造业的转向,但他认为中国的产业转移应首先会在国内进行,即将相关产业转移到西部待开发地区。同时,范图教授还建议,实现非洲劳动力市场发展需要城乡连接的方式,特别是要重视次级城市的作用,以实现由农业主导的产业发展。一个城市单凭基础设施无法实现可持续的城市发展,必须动员整条产业链。有参会者提及非洲大相径庭的城市化水平,如若要引进投资,建立制造业等行业及其产业附加链,需要因地制宜,并且非洲广泛存在的腐败问题是对就业职位提供公正的极大侵蚀。   信贷与保障性住房:非洲的急需   南非开普敦非洲城市研究中心的戈登·皮瑞教授主持了“信贷与社会保障房”的主题。约翰内斯堡非洲房屋信贷中心主任凯西·腊斯特与中国进出口银行首席分析师赵昌会分别做了主题发言。 (1)非洲的房屋信贷:当下的困境 凯西认为,非洲城市有着强劲的经济走势与清晰的发展目标,唯一欠缺的是破旧的房屋设施。由于就业率不足,以及暂时性、非正式工作占主导,大多数的非洲人没有钱购置房屋。据统计,非洲大陆仅有3%的人口有能力承担房债。这种“可买得起的”房子(Affordable Housing)的缺乏导致了贫民窟的盛行。现阶段说来,房屋分配体系以及金融信贷系统是非洲实现“居者有其屋”的两大障碍。 根据亲身经历,凯西提供了五大方法以应对现时的挑战:首先,房屋信贷应以市场需求为准绳:通过减少贷款成本,运用宏观经济调控使信贷对穷人更为行之有效;设计更切合实际需求的房屋,使得信贷符合市场走势;或者,通过推广“小而廉价”的房屋或降低建材价格,实现入门级房屋成本的锐减;第二,通过专职机构的指引与帮助,发展房屋小型信贷;第三,为租住房屋提供贷款;第四,谨慎处理住房津贴问题,不因此而对市场供求与房屋价格产生负面影响;第五,建立数据与信息共享平台,让决策方、投资商及参与者都能自主的决定投资行为,避免因不良干预政策而无法实现预期目标。干预行为应与人民或国家的购买力相符合,在房屋供应链的每一个环节发挥应有的作用,贯穿土地登记及转让,发展信贷整合及多样化的基础设施等。许多案例显示,当政府政策只设计一种发展模式,如开发商推动的中产阶级住宅,它无形中破坏了廉价房的分配体系,此时我们可以考虑“渐进式的住宅发展”。 凯西还注意到,当小型信贷已经实现,还需要一种创造性的工具使得房屋分配对城市贫民成为可能:那就是房屋供应商本身吸引信贷方的能力。要找到能够为大多数居民解决房屋“可供得起的”难题的信贷方,创新性的产品设计至关重要。 (2)中国对非洲房屋信贷:一种考量 中国进出口银行首席分析师赵昌会以《中国对非洲住房及城市发展的信贷》为题发表了演讲。在他看来,中国当前的城市化经验是刚刚启步并且也有限的。非洲如果要实现城市化,首先需要有益的环境:无战乱,战局稳定;其次,合适的信贷能力也是城市化可持续的关键。2030-2050年非洲城市的面貌能否焕然一新,这取决于非洲国家本身的能力建设,基础设施管理及维护。进出口银行作为为54个非洲国家提供借贷的最大的利益相关方,希望能够在非洲的城市化进程中好好表现。进出口银行对非洲房贷市场的关注始于上世纪90年代,经过国务院批准,确认住宅建设是非洲城市急需的基础设施之一。纳米比亚、波茨瓦纳、马里及苏丹都可见到因这一举措而受益的“廉价房”。但作为商业银行,赵博士认为,它更愿意投资在表现好及低风险的产品上。进出口银行进行投资必须考虑有相关回报。 有讨论者评论到,城市的发展项目通常都会无形中驱逐低收入的市民。中国在投资非洲住宅市场时,需考虑到其社会效应,遵循相关的国际准则,避免居民因此流离失所及被驱逐。 在与非洲学者的沟通中,赵博士也认为新的一代必须与非洲当地机构合作,了解非洲的实际情况,避免因了解不够而产生的误解。只有了解了非洲居民愿意在微博收入中投资房产的意愿及实际,以及非洲当地的相关法律与政策,中国提供的信贷才能更好的发挥作用,并且通过这些项目的优良表现而非强制性的推销打造中国的好名声。 主持人皮瑞教授对两位发言人的演讲做了总结,他认为双方把问题摆出来,进行相互学习,是当前的急需;民众对住宅建设过程的参与也非常重要。同时,他认为城市建设还必须考虑到城市风景建设及城市美学,建造绿树成荫的环保空间是人性化及可持续城市的首要考量。   城市土地、服务及基础设施:待改善的非洲之痛   诺丁克-非洲研究院的范图·切鲁教授主持了这一主题,来自南非城市地标的卡洛琳博士及北京交通大学的武剑红教授做了主题发言。 (1)使非洲土地市场对贫民开放——非洲房屋交易的实地考察 卡洛琳博士以《使非洲土地市场对贫民开放》为题,结合罗安达与马普托两座城市的调研经历,分析了大量存在的非法房屋交易市场的利弊。非洲城市土地交易市场一直以高增长率著称,特别是远离政府管辖的近城市的边缘地带。由于交易时间长及费用昂贵,人们对法院处理土地产权的能力越来越怀疑,非正式的房屋交易大量存在。尽管非洲有两套法律体系——殖民时期遗留的普通法及习惯法,但大部分的“非正式的”房屋交易都处在法律体系之外。调查显示,61%的罗安达居民及60%的马普托居民都从非正式市场中获得产权。与常识相反的是,尽管民众从非正式的住房市场中获得土地,却不会因此而产生不安全感。85%的罗安达购买者及66.5%的马普托购买者表示有非常强烈的安全感。这是因为:为从事土地市场交易,非正式的房屋交易商有着非常良好的组织机构,并设立了许多专职负责土地登记、拥有权及使用的分支机构。与此同时,房屋交易商还提供书面或口头的购买合同,并依靠强大的社交网络实施这些合同。 针对这种“非正式市场”的消费者、随时有可能被剥夺土地所有权与使用权的无辜居民,卡洛琳博士提出了几点改善建议:首先,政府应完善城市土地信息共享体系;其次,要加强政府对城市土地管理的能力;第三,需要发展出更灵活的土地所有权形式,承认通过非法市场获取的土地产权。 在关于非洲土地交易的讨论中,多数讨论者认为政府的作用至关重要。如果一个政府治理能力存在缺陷,国家、私人及公民社会三者就无法实现良性的互动。只有拥有良好、稳定的规则体系才能实现善治。在扶贫方面,政府缺乏相关资金。通过征税而募集公共资金在非洲并不可行。可行的方式是:首先了解人们,引导人们将微博的收入转换成现实的投资;其次,加强民众对政府机构的信任,只有国家、人民及社会彼此信任,才能解决不规范市场的问题。 (2)交通基础设施发展及其对中国扶贫的作用——中国的实例 北京交通大学的武剑红教授应邀以《交通基础设施发展及对中国扶贫的作用》为题发表了演讲。他回顾了中国交通设施建设的历史及其对中国扶贫的影响,分析了基础设施发展对经济发展有正面影响的条件,并且提出了中国经验是否可被应用于非洲的思考。武教授认为,基础设施发展对中国经济的促进可分为两个阶段,第一阶段,基础设施投资增长率高于GDP增长率;第二阶段,GDP增长,贫困率降低。武教授列举了京九等三条铁路的实例,分析了交通基础设施建设对促进扶贫效应的两条途径:第一条:通过铁路建设带动相关产业发展,促进GDP增长,加速城镇化,实现扶贫;第二条:通过就业岗位的提供,增加个人收入,促进教育及社会进步,从而减少贫困。然而武教授认为,交通基础设施对GDP的积极作用必须以一定程度的建设为前提。 中国的经验可以被应用于非洲国家吗?武教授认为必须先考虑到非洲国家的基本国情,同时也要吸取中国在铁路建设上的某些经验教训,比如过多投资于高质量、高速的交通设施。 与会者针对武教授的分析,提出了交通基础设施改善究竟对谁有益的质疑:交通规划时是否已考虑到民众的日常生活?对于因为交通建设而流离失所的居民,是否已有妥善安置?在非洲,基础设施的改善是否真会与GDP增长成正比?   参与式城市规划:三个不同案例   梅菲斯大学的大卫·威斯登朵夫(David Westendorff)教授主持了“参与式城市规划”这一主题。阿基巴·马什那尼信托基金(Akiba Mashinani Trust)的执行主任简·苇如(Jane Weru)以内罗毕“穆库鲁”(Mukuru)贫民窟为实例娓娓讲述了贫民窟居住者联合会(Slum Dwellers’ Federation)在参与式城市规划中的角色与作用。来自中国城市规划设计研究院的商静与荆锋分别以中国贵州、中国参与安哥拉贫民窟改造为主题描述了“参与式”城市规划中的中国故事。 (1) 联合的力量——贫民窟居民储蓄计划及廉价房建设 马什那尼信托基金在帮助贫民窟居民设立储蓄计划及获取银行信贷上所做的努力赢得了全场的掌声。他们引导毫无储蓄观念的贫民窟居民每天留一部分资金做储蓄,现在他们已经能在现在生活的领域附近买下23亩地,不必再担心因为无产权及环境恶劣而受驱逐了。为了保证每位居民每天20美分至2美元的储蓄能尽快达成买下地皮建造房屋的计划,他们将参与储蓄的居民人数从500增加到2200人;同时,基金会竭尽所能,降低土地价格,并且争取银行贷款,最终,贫民窟居民联合会以285000美元的储蓄总额作担保,获得了银行的信贷。现在他们有一个在地皮上建设2000套房屋的计划,计划出售700套以偿付基础设施资金,肯尼亚居民住宅部(Ministry of Housing)也已经表达了支持的意愿。 成功在望,一些信贷的难题却始终困扰着为此努力的人们,房屋建造需要4400万的准备基金,为此,他们希望类似中国的投资商可以提供一些信贷资助,这是真正能惠及非洲当地居民的举措。 (2) 中国的故事 ——贵州扶贫规划及中国参与安哥拉贫民窟改造的个案研究 中国城市规划研究院西南分院副院长商静女士以贵州为分析个案,讲述了“中国式扶贫”城市发展历程。作为中国西南部贫困省份,贵州有3500万总人口,2/3住在山区,2010年GDP排名全国倒数第六。在对贵州的实地调研中,商静发现,贫困在当地已形成一个恶性循环:人口的快速增长导致对山地的重新开发,山地开发造成环境恶化,环境恶化使得可耕地减少,人们却还在努力维持生育水平。城市化的过程帮助人们打破了这一恶性循环,使农村地区获取了国家更多的财政资助,也依托城市的消费市场,为原本贫困的乡村经济注入了活力,个人因此有更多的就业机会。为提升贵州整体的城市化,商女士认为可将贵州分为三个不同的发展区域:中部地区为密集性城市区,西部规划为矿产区,西北部作为农产品加工及旅游区,各区天赋禀异,可最好利用自然资源。同时,贵州还应当实现差异性发展,重点发展对就业提供和经济增长有帮助的城市,并辅以相匹配的公共设施,完善城市功能。 荆锋的文章以对安哥拉四个月的实地调研为起点。由于二十年内战,人们为躲避战乱移居城市,使得首都罗安达的城市发展迅速却混乱。根据疾病控制中心的数据,在首都650万居民中,550万居住在贫民窟。罗安达的贫民窟紧绕城市周围而发展。尽管人们通常对贫民窟持负面态度,但荆锋认为,可从经济、社会及文化角度思考其存在的积极意义:人力资源丰沛,有巨大的潜在消费市场;接纳了新居移民,结合了本地及多元文化。要改造贫民窟,首要当考虑安全问题,他建议可将罗安达设计成为双中心的发展模式,它有两个类似斧头的中心空间及一个类似斧柄的中间地带。 三位的主题发言涉及了三个不同的故事。主持人大卫教授评论道,每一种规划都可能存在潜在的利益冲突,只有通过各方的参与才能达成和解。现在的城市规划已经由从前的“隔离式”,发展到了现在“参与式”,或曰“新加坡模式”,第一代的城市设计模式会将想法强加于现实,而第二代的方式更强烈在“交易过程中的分析”,通过谈判协调各方利益。这种“谁得到什么”的申明只有通过参与式规划才能得以实现。 有评论者指出,每一个城市的设计与规划与它特有的历史背景、宗教信仰及人文环境有密切的关系。关于中国西部贵州省份的城市规划是否能对非洲有所启发,还必须考虑到非洲有殖民历史及遗留的现实。 还有评论说,在三个不同的故事中,每一种案例都展示了理论的规划,也都面临将其落到实处的挑战。落实这些规划,需要一些新的支持力量及技巧,这一点就是主题二与主题三所讨论与涉及的。因此,城市规划环环相扣,不可缺少其中任何一种考量。   前行之路:会议后的规划   所有的讨论结束后,与会者被分成四个不同的小组,分别对后续可实施的规划提出自己的建议。每个小组都拿出了不同的规划。有建议设立中非城市规划师的联合职业培训,加深彼此了解,避免无用项目的产生;有建议设立中非学者的学习交流项目;有建议设立中非技术论坛,关注廉价房的分配;有建议通过合作社等组织实现人民对人民的直接联系;也有建议对中国产品对城市贫民消费的作用进行相关调研,以及设立“对中国在非投资的社会影响”的相关研究,等等。 这些想法都在8月1日的组织者闭门会上得到重构与确认。最后会议确定六个主题,分别由中非学者各一名担任协调员,负责跟进,以及邀请其它感兴趣的利益相关方参与。 正如在会议战略文档所表述的,此次会议旨在聚拢来自官方、民间及学术领域的学者,对非洲“益贫式”城市发展出言献策,并邀请感兴趣的中、非及国际机构加入,共襄非洲“益贫式”城市发展胜举。讨论虽然已结束,会议的后续行动还在继续,它将是一种持续的、不断扩大的事业。  

刘海方老师与肯尼亚项目协调员扎琳娜合影

会议集体合影

会议正在召开中

会议组织者合影

会议组织者之一艾伦正在发表演讲

穆库鲁“居民储蓄计划”每天的存款记录

(作者:黄立志)