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反思中国对非公共外交——以援外青年志愿者为个案
王筱稚 黄立志 刘海方／文
中非关系近十多年在经济合作推动下来取得了有目共睹的进展，俨然，半个世界以来国际舞台上互相支持的友好兄弟关系，正向全球化时代下的“全方位战略合作伙伴”华丽转身。2006年前后,“中非关系”仿佛一夜之间成为了全球最热门的词汇，汇聚了几乎来自于全世界的关切目光。然而，与一个又一个话题的外来关注所不相称的是，中国、每一个非洲国家和急速推进的中非关系，相较于世界其他地区，都还远在彼此公众视野的天边。对于中国和非洲政府而言，公共外交都是迫在眉睫的，否则双方的公众就只能通过中国和非洲以外的人士了解彼此、了解“中非关系”，那些也许并非善意的观点、言论，离开现实越远，误导、甚至蒙蔽的伤害会越大。
作为中国近年来开辟的新兴外交领域，公共外交相对于传统外交，更加灵活并且富含发挥创造性的潜能，青年人尤其可以在公共外交领域大有作为。迄今为止，中国政府以青年人为主体或者客体推动的对非公共外交举措有“中非青年领导人论坛”、“500名非洲青年访华项目”、“中非青年联欢节”等。如果说以上所有这些项目都存在轰动性效应、但同时具有相对短时性、表面化的缺陷，那么将中国青年志愿者派驻到非洲去，显然不仅能弥补这种短板，而且这是一种能够让青年人更真实、更有力的参与中国公共外交的一种尝试——青年志愿者能够将传统粗放的援助精细化，开辟新的合作方式，且赋予新的内涵，易于获得对象国社会的广泛关注与支持，因而有着深远的意义和巨大的发展空间。
自2005年第一批中国青年志愿者走进埃塞俄比亚开始，至2011年底，已经有364名青年志愿者奔赴非洲各国。笔者深入调研了中国“援外青年志愿者”项目的运转和实施情况，本文结合此个案研究，来反思中国目前对非公共外交的定位、绩效及现存问题。
从派遣青年志愿者项目来看，各部门之间对于公共外交的定位尚有分歧。
援外青年志愿者的派出，主要涉及到商务部、外交部和中国共青团中央等部门。从目前的调研来看，来自不同部门的不同决策者和政策落实者对于青年志愿者这一公共外交主体的定位尚有很大理解上的差异。大体上，赴非青年志愿者被赋予了三种使命，一是担任传播中国文化与核心价值的文化使者，二是传播有用的知识和适用的技术，三是促进派遣国与接收国的友好关系。第三种使命是显而易见、毋庸置疑的，各方都没有任何歧义，笔者了解到非洲接收方迄今为止的反馈也都无一例外地对此项使命给予积极的评价。关键是前两个使命，因为这涉及到志愿者本身在非洲国家从事的工作、发挥的核心作用是什么。“文化使者”的使命有时候被理解为重中之重，例见“青年志愿者是一个长期的规划，而文化使者的价值就会随着时间的推移而彰显出来”。[1]长期驻非、更容易对非洲的发展问题忧心忡忡的中国外交官们，则往往将志愿者定位为中国与非洲分享实用技术的生力军。[2]向海外（尤其是一些非洲较为落后国家）派驻志愿者计划有时也被视为是中国培养青年一代核心价值的锻炼计划。[3]
对于定位理解的分歧，反映在中方的决策和推进具体项目的机制上，也反映在各项目的资源配置和派出人员的构成上。比如说，作为“向全球推进汉语教学、传播中国文化”设计出来的孔子学院项目，[4]无疑得到了政府决策的倾斜，多个部委部长联手组成汉办领导小组这样的建制、大量的资金投入和从各大高校教师中招募，待遇相对比较高的汉语教学志愿者，很快就能走到全世界各地区，使孔子学院短短几年内就在全球繁星点点，非洲也不例外。
作为接收方，非洲国家从官员、到驻华使馆外交官和青年留学生，几乎所有受访人士都表达了接收中国青年志愿者，首要的期待就是传播实用知识与技术，强调国家急需有较高文化水平与专业才能的青年志愿者带来先进的知识与实用技术，以帮助本国的发展。至于中国的文化影响，则一般只能被作为一种连带效应（sideline effect），认为志愿者如果能传授好技术并融入当地社会，才会有宣传本国文化的作用。[5]从回收的对非洲留学生的问卷中，有40%的受访者认为宣传中国文化应该是志愿者最不重要的使命（问卷是按照优先选项排序的方式给出的）；与此同时，在关于志愿者使命的选项中，“满足当地社会的技术和知识需求”与“双边关系增进”的分值总是一致的，这是一种非常有趣的正相关，也很重要。中国驻厄立特里亚舒展大使的解释是，由于非洲有过殖民的惨痛经验，文化敏感度很高，应该避免有推销文化与价值观痕迹的举措。[6]
与志愿者项目相似，目前中国政府推行的其他对非公共外交举措，也或多或少存在着定位不明确、绩效评估缺失的问题；官方有关目的与效果的表述中，还存在着一厢情愿、或者理所当然的推理成分。客观全面的调研仍然是当务之急。
从派遣青年志愿者项目的绩效来看，对非公共外交方式相对单一且缓慢，不利于效益彰显；应该考虑多元运作渠道来予以丰富和完善。
根据官方资料，目前中国青年志愿者已经分布在近20个非洲国家内，这种公共外交的绩效如何呢？中国青年志愿者在非洲人之间的印象有多大呢？针对在北京做一年期培训的非洲各国官员的问卷中，听说或了解中国海外志愿者的不足三分之一，表示不知道中国志愿者存在的官员，恰恰来自于贝宁、津巴布韦及马拉维这些中国较早且较大规模派出过志愿者的国家。相对照的是，他们都知道其他国家海外志愿者的存在，并依次提到了美国、日本、英国为他们了解程度最深的。问卷中另一个关于他们了解外国志愿者途径的问题则显示，尽管他们都是政府官员，但大多数对志愿者的了解来自个人经历（自己与身边亲友），而来自官方渠道（工作机构接收国际志愿者）的了解则占很小的比重。与此同时，在北京高校就读学位的非洲留学生回答的问卷显示，在中国时间相对较长的他们确实有近九成的人知道中国志愿者的存在，但问到他们印象深刻的外国青年志愿者的排序，中国志愿者并不靠前，除了像官员组一样排列了美、日、英志愿者以外，比较靠前地排列了埃及、摩洛哥、突尼斯、加纳、赞比亚、布隆迪等非洲国家之间的志愿活动方式。
这一调查结果显然与官方的初衷有些出入。受访非洲官员和学生多数都对其他国家志愿者印象排序靠前，反映出中国海外志愿者项目运作方式的局限性。与国际上目前在非洲服务的志愿者主要是与当地社会合作的运作方式不同，中国志愿者是通过两国达成政府间协议、然后具体落实环节都由双方政府机构进行安排这样的方式来运转完成的。与南非驻华外交官的交流显示，虽然南非政府很期待中国掌握绿色能源技术等方面的人才能以志愿者方式提供帮助，但一切运作都以政府安排的形式还是让他们不太习惯，所以包括志愿者在内的很多项目，对于他们来说都是不太好接受的。[7]
笔者调研还发现，越来越多的中国青年人正通过一些国际非政府组织进入非洲去参加志愿服务，例如国际大学生组织国际经济学商学学生联合会。他们的人数虽然并不多于官方派遣的志愿者，但这种志愿者的服务方式却更为非洲人民所熟知和接受。一个曾经通过此机构在喀麦隆做志愿者的北大学生告诉我们，在一个偏僻山村里进行卫生状况普查时，全村的人对她都极为热情，并对中国人赞扬有加。攀谈后得知，如此“礼遇”是因为两年前有一名中国的医学生志愿者通过相同的组织在当地诊所工作半年，与当地人同吃同住而在当地留下了良好的形象。这位北大同学认为，尽管自己不是官方派遣的志愿者，但经常需要向当地人及其他国家的志愿者介绍中国的社会与文化——在海外，她的首要身份就是中国人，其肩负的中国文化使者的使命一点都不输于官派志愿者。
此外，该非政府组织扎根非洲社会多年，因而比较熟悉当地需求，因而在招募志愿者时往往能够“对症下药”，寻找符合自己需要的志愿者。进入非洲后，这些组织往往又是直接与当地的社区直接合作，不但解决了提供的起居住行的后勤负累，反而因为直接融入社区而使志愿者获得了广大程度的安全保障。
由此看来，中国政府的海外青年志愿者项目，为了解决上面提到的官办色彩过重而不利于彰显影响力的弊端，可以考虑与这类比较成熟的国际非政府组织合作，借船出海；从公共外交的绩效来看，不管是传播先进技术与知识的使命，还是中国文化使者的使命，当地民众最后记住，可能不是组织他们的非政府组织，而是一个个年轻、鲜活、蓬勃向上的生命个体。是来自荷兰的医学学生或来自埃及的建筑专业学生，或进行电脑教育项目、青年创业项目的中国物理学生或商科学生。
中国政府甚至可以考虑委托社会上有公信力、声誉良好且有影响力的非政府组织，由这种有公正性的“第三方”机构操作整个运作过程，从招募、甄选和培训到派出，政府从中起到监督的作用，以此统合两种志愿者，弱化他们的区分，既改变非政府组织志愿者松散的局面，又提高官派青年志愿者的形象和吸引力，增加其来源。其次，非洲许多国家政府内都有负责管理协调非政府组织的部门，一些非政府组织也与政府联系密切。中国政府可以与接受国政府协商，使中国青年志愿者也可以利用非洲非政府组织的通道，因为非政府组织比政府机构更加贴近民间，贴近社区，有利于志愿者融入当地社会，在服务基层的同时也能更好地进入官方和大众的视野。这一点，正是美、日等国的海外志愿者和一些在非洲的大型跨国公司从事企业社会责任的人士共同的经验。
细节决定成败，对非公共外交工作有待精细化，与非方的沟通和共同参与则是关键。
非方对于更多中国志愿者的期待是显而易见的，埃塞俄比亚曾一次性提出需要400名志愿者，工业化程度和人口素质相对较高的毛里求斯，也提出欢迎各个领域的中国青年技术人才到该国当志愿者。然而，各个国家所需要的“有用的知识与实用技术”并不相同，例如与多数国家提出的农业技术人才（尤其是水稻种植）的需求不同，毛里求斯大使特别希望引进栽培低株无核荔枝和教授手工艺制作（旅游纪念品）的志愿者。因为与各个国家沟通不足而出现问题的情况并不鲜见，比如派往马拉维的经济专才，抵达后才发现对方需要引进的是搞园艺的人才；也出现了计算机网络软件方面的志愿者，到达后被告知需要的是架构整个国家网络的运营商；还有的问题是因为没有及时了解到接受方需求的变动，已经办理好休学手续的志愿者一时进退两难、无处可去。
囿于资金不足，兼备技术与语言条件的人才难寻，使有关部门往往要首先花较大气力与对方沟通削减人数。出于安全等的考虑，中国赴非志愿者大多只安排在城市或城市边缘地区活动。根据笔者的调研，这些短板已经成为中国青年志愿者项目运转十年至今、再难以有所突破的瓶颈。马拉维大使在访谈中表示，与美国和平队深入社区及进行“人对人”的交流不同，中国志愿者多在首都的办公室工作，缺少除与周围同事以外的深层社会交流。受访非洲官员和学生都表达了“有很多中国人在本国工作，但不知他们是否是志愿者”的印象，同时希望他们深入社会，学习当地语言，真正地了解非洲。由此可见，非洲国家的国民对中国青年志愿者的了解还远远不够，而很重要的原因是这个项目做得还不够细致、深入。
平等是中非之间关系的基础，也是可持续发展的原则保证。基于文化、历史、行为方式等多种因素影响，中非之间的处世之道当然会有所不同，这更使得良好的沟通机制和共同参与成为公共外交是否成功的关键。所有受访非洲外交官都表示不清楚中国遴选志愿者的过程，而他们只出席中国志愿者出发的仪式；有关派遣何种志愿者，只由中国驻非使馆官员与非洲政府沟通决定。驻华非洲外交官通常更加理解非方的需求和中国长处，理应与中国驻非外交官共同参与决策过程，而不是使其感觉被边缘化。非洲其他方面对于中国善意的理解，也很可能因此而大打折扣。
超美赶日，抑或中国式经验：中国到底需要什么样的对非公共外交？
“心灵沟通是公共外交的最高境界。”[8]充满活力、适应性强、关注社会又代表了国家未来的中国青年志愿者，与当地社会“零距离”接触，无疑是最能够通往这种境界的外交主体。在官方派出的青年志愿者队伍之外，又有很多当代青年已经自己支付路费（甚至生活费）、通过国际NGO赴非做志愿者，有理由相信，这种海外志愿服务的精神在中国当代青年人中正健康地生长、广泛传播，他们并不缺乏60年代进入陌生的非洲、参与坦赞铁路建设的那一代人的勇气。既然动员不成问题，当前的问题就在于官方能否创建给青年人发挥足够创造性空间的机制，最大限度地凝聚年轻跃动的心，向世界展示新一代中国青年人的集体风貌。
课题组调研发现，这恰是当前有关部门的冀望，因此探索对志愿者项目进行改革调整的种种思想也处在碰撞、交锋之中。从事海外志愿者项目相关的一些官方人士经常有意无意地与美国和平队、日本协力团等海外志愿队伍的发展现状对比，而且表达出“难以与之匹敌”的慨叹，理由是美国和平队已经发展到做社区、影响其价值观的阶段，而中国志愿者充其量在基础设施和传播实用技术之间，考虑到中国在世界中地位上升的迅速，连带产生诸多的成长烦恼，尤其是经验之饥渴。从长时段的视角来看，因为中国在世界中的特殊性及中国对世界做出贡献的特殊性，中国提供的志愿服务也许正是不同与同类他者的公共产品，特别是在与中国保持着特殊关系的非洲。
1960年起，台湾当局为了拉拢当时正纷纷走向独立的非洲国家，发挥自己“在农工方面的经验较联合国更适合非洲”的优长（时任台湾当局驻联合国代表蒋廷黻语），以“外交下乡、农业出洋”的形式向非洲多国派驻了大量“外交替代役”，时至今日，尽管外交空间缩小了很多，但这种台湾志愿者仍然活跃在包括非洲在内的一些国家。[9]同样，海峡这边的中国大陆最早开始与亚非拉地区交往时候就提出“援外八项原则”，并且开始向非洲派出了医疗队、农业技师、工程师等远超过西方所谓“国际公民责任”意义上的援外人，这种奉献精神与今天的青年的志愿精神是一脉相承的，只不过是各个时期的表述不同而已。
除此之外，要思考的，也许还是那个话题，中国到底要走一种怎样的道路，是“赶美超日”，还是好好发现自己的传统、予以发扬，开拓出自己的中国式经验？
（第一作者单位：北京大学国关学院；第二作者系北京大学国关学院博士研究生；第三作者系北京大学国关学院副教授，北京大学非洲研究中心副主任）
[1]对团中央志愿者工作部副部长皮钧的访谈，北京：2012-01-05.
[2]对外交部驻非舒展大使的访谈，北京：2011-11-09.
[3]对外交部驻非舒展大使的访谈，北京：2011-11-09.
[4]见汉办网页对于这种使命的表述：http://www.hanban.edu.cn
[5]对毛里求斯大使的访谈，北京：2012-01-17.
[6]对外交部驻非舒展大使的访谈，北京：2011-11-09.
[7]对南非某外交官的访谈，北京：2012-01-18.
[8]柯银斌.心灵沟通时公共外交的最高境界——专访北京大学国际关系学院袁明教授.公共外交季刊 [J].2011：86-90.
[9]王文隆.外交下乡、农业出洋：“中华民国”农技援助非洲的实施和影响[M]. 2004.有关台湾派出的这些农技、渔技、水利工程、医疗、畜牧、经贸与电脑资讯等专长的技术团队的故事，已经被集结成《台湾心，世界情》一书出版（台北：国际合作发展基金会，2002）。
（本文原载《当代世界》2012年第3期）
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