三、国际援助：目的与效益
虽然莫约无情鞭挞了援助给非洲带来的种种弊端，但她对西方援助的真实意图却手下留情。然而，只有清楚地认识到西方的真实目的和非洲在援助过程中的遭遇，才能更好地说明为何国际援助在非洲不仅无效，反而还有副作用。不容置疑，发达国家对发展中国家的援助在形式上是将一些财富（资金和货物）从富国转移到了穷国。各种统计表明，经合组织成员每年援助非洲。然而，受到西方半个多世纪援助的非洲情况如何呢？
针对西方援助，卢旺达总统卡加梅在2007年9月接受《时代》周刊的采访中的一段话可谓一针见血：
“现在，摆在我们的捐赠者和伙伴面前的问题是：已经花了这么多钱，结果有什么不同呢？过去的50年，你们已经花费了4000亿美元援助非洲。但是有什么可以展示的吗？捐赠者应该问问：我们做错了什么或者我们正在帮助的人做错了什么？显然，有些人没有做对。否则，你花了钱应该有东西拿出来展示。捐赠者也犯了许多错。他们多次假定他们知道非洲国家需要什么。他们想成为那些可以选择在哪里投钱并经营它的人，而不用承担任何责任。在其他情况下，他们只是简单地与错误的人选合作。结果，钱丢了，最后落进了这些人的口袋。我们应该纠正这些情况。”[1]
在援助者和受援者双方，一切由援助者决定：谁应该在何时得到什么，多少数量，何种方式以及为什么。受捐者永远是被动的。下面我们进一步来看这种操作过程。
援助目的的宣示 早在援助体系逐步成型的冷战时期，一些西方领导人就明确表达了发展援助的用意。肯尼迪在1961年宣布：“现有的外国援助远不能让人满意，我们要在下一个发展的十年中，改变世界欠发达地区人们的命运，使有朝一日，人类不再需要所谓的外国援助。”[2]这种宣示冠冕堂皇，但他并未掩饰援助的真实意图：“对外援助是美国在全世界保持影响和控制、并且支持许多本来肯定要垮台或落入共产主义集团的国家的一种方法。”[3]尼克松在1968年竞选时明言：“让我们记住，美国援助的主要目的不是为了帮助别的国家，而是为了帮助我们自己。”[4]美国国际开发署官员科芬说得更明白：“我们基本的、广泛的目标是一系列政治上的目标，决不是为发展而发展。一个重要的课题是如何为受援国的私人企业创造尽可能多的机会，从而确保在国外的私人投资，特别是确保美国的投资受到欢迎和优待。……问题在于要估量用哪种方式可以使发展项目给美国的总体利益带来更大的贡献。”[5]
尽管西方援助的意图主要是政治、经济和外交等方面，但这种关系自身利益的目的往往在“援助”的光环下去达到。[6]英国领导人似乎更具有“道德”感。2005年7月在英格兰举行的八国峰会上，戈登·布朗和托尼·布莱尔将消除非洲贫困的议题列在议事日程首位。戈登·布朗在向非洲人解释他大力推进援助计划时说：“我们不得不说，我们将帮助你们获得开展贸易的能力，这不仅是打开一扇门，更是让你们获得跨进大门的能力。”[7]这种表态很有意思。布朗显然对非洲经济史一无所知。非洲人的贸易甚至早于英国的诞生，穿越撒哈拉的贸易商道早已存在。他对英国与尼日利亚之间的贸易史也一无所知。早在英国占领尼日利亚前，尼日尔河河口的贾贾国王不仅控制了当地棕榈油贸易，而且将自己的商船绕开企图充当中介的英国人，直接将货物运往英国。为了消灭这位强大的竞争者，英国人用阴谋将他骗到船上后送到黄金海岸囚禁。布朗也有意忽略了援助给非洲人带来的各种弊端。用英国贸易和工业部首席经济学家的话来说：“他们知道援助的胡话，但他们仍然如此兜售。”[8]
美国国际开发署官员的表达方式更为直接明了。曾担任过国务院负责非洲事务的副助理国务卿和国际开发署副署长的卡罗·兰凯斯特明确指出，各国的外援都有着自身原因和包括政治、经济、外交等各种目的。[9]2005年，时任美国国际开发署署长纳齐奥斯（Andrew Natsios）向英国议员们发表讲话时强调：90年代国际开发署的失误是没有认识到援助可以在对西方利益的外来威胁中起到纠正作用。国际开发署的任务与冷战时争取同盟军不同，面临全球恐怖威胁和重新强调发展的新形势，向发展中国家开放经济机会和扩大民主国家阵营将是它的新任务。[10]2008年12月22日，在一次与非政府组织开会时，美国国际开发署官员明确表示，国际开发署在提供援助时将与五角大楼密切配合。他披露了新的“平民-军事合作政策”（Civilian-Military CooperationPolicy），表明国际开发署和国防部将在计划、评估、实施、培训和联络等有关外援方面联合行动以推进美国的外交政策。[11]
援助标准的制定 1970年，发达国家公开承诺：其官方发展援助将不低于国民总收入的0.7%。这一比例是如何得来的呢？大致通过以下步骤。首先，估算发展目标或某经济增长目标的实现所需金额，然后对实现相关目标的国内资金储备进行估算，两者之间的差额即是对外部资金的需求，所谓的援助正是要填补这一需求差额。其次，将投资需要与发达国家的国民生产总值相联系，看究竟多少比例用于援助适合于发达国家。这种对援助金额的需求是根据罗森斯坦·罗丹的模式计算出来的。用法国学者加巴斯的话来说：“目前的这个比例只不过是一种精神现象、一种精神产物。0.7%不符合任何金融的需要。它完全是随意确定的，却在自我说服中立住了脚。” [12]即使这样随意，是否有人遵守呢？
2005年，15个欧洲国家同意援助额在2015年达到国民总收入的0.7%；2008年，这一目标列入欧盟文件。现在看来，这只是天方夜谭。2010年，经合组织发展援助委员会22个成员国中只有5个国家（挪威、丹麦、卢森堡、瑞典和荷兰）实现了承诺，其余均未达标。发达国家承诺的援非年度计划也因种种原因不能落实。根据一个调查，经合组织成员国所承诺的援助款项中，往往只有三分之一是真正的援助，其余三分之二回到了援助国。美国的比例更低，承诺援款中只有10%是援助，90%都是虚构的（fictitious）。[13]各国宣称在援助非洲，都有自己的议程和计划，致使非洲国家应接不暇，特别是自然风光和环境优美的肯尼亚和坦桑尼亚等国。[14]此外，相当一部分援助经费用于支付外国技术专家的薪金和为专家们配备高级住宅、交通工具及其饮食。“西方援助的25%耗费在专家们身上。除了工资以外，还有旅游费，子女的学费，各种津贴和高级住房等等，全部由受援国包下来。英国专家平均每人一年就得耗费15万美元。”[15]这真是一种成本高昂的援助。
这种高成本却成为债务，要由受援国承担。难怪战后西方很快形成了一门与发展援助紧密相连的学科领域——发展研究，学校或部门纷纷成立相关院系或机构，各种项目取得资助。这门学问很快成为显学、形成行业，为西方提供了大量资金和就业机会。西方的学术与政治有机地在发展援助的节点上结合。一批通过学校培养的所谓“发展问题专家”被各种发展机构或国际组织派到非洲去制定发展计划或指导发展援助的实施。[16]更可笑的是，尽管这些发展计划无一奏效，援助处于高峰期的非洲看到的是贫困日益加剧，这些人今天仍自诩为“专家”，恬不知耻地到处（甚至到中国来！）举办讲演、发表文章和负责各种援助项目，实在是可怜又可悲。他们很像前面提到的那位无知却自以为是的戈登·布朗先生。
援助的经济条件 国际援助附加经济条件引发了非洲国家的诸多怨言。例如贷款时提出的附加条件通常是受援国用这些援款购买援助国的商品。这种情况使得援助国因援助计划而大大增加了就业机会。这种资本流动不仅满足了援助国的外交政策，而且可以帮助援助国的效率低下的产业。这可以说明为何美国生产过剩的农业正是要求给予亚洲粮食援助的主要压力集团之一。捆绑援助可使本国获得垄断性市场，也意味着这些产品和服务往往比自由采购的价格更贵（如果援助国商品的价钱更便宜，则另当别论）。“接受援助的国家需要购买援助国的或援助国指定的某一团体的特定商品和服务。这种方式还扩展到工作人员的雇用；援助者雇佣自己国家的人而不是符合条件的受助国家的穷人作为工作人员。”“援助者对他们想要援助的部门和项目享有优先选择权。”[17]
此外，援助国在援助监管、政策执行等方面也设立诸多条件，从而使受援国承受极大的财政负担。由于多方卷入，对援助国、援助流量、援助项目、援助重点以及受益方等多种牵涉面缺乏一种协调机制。援助国的偏好和目的使援助的领域甚至难以纳入受援国的国民经济计划之中。黛博拉·布罗蒂加姆曾引用了一位非洲国家前外长的话来说明了中国人与其他捐助国的区别：“区别有，大着呢。他们想帮助你的，是你所确定的你自己的需要，而英国、美国，则是由他们来确定你的需要。他们说：‘瞧，我们认为这里有需要。’德国总统访问了，他们承诺1250万欧元的援助。卡巴总统说我们将会用于农村电气化。然而，几个月后，德国援助署说援款将用于他们的人身安全项目。”[18]西方怎么可以自认为比非洲人更懂得他们自己的国家以及应该怎么来计划自身的发展？
援助的政治与社会条件 更具杀伤力的是随援助而来的诸多政治和社会条件。这种附加条件是马歇尔计划的三个条件之一（另外两个为捆绑援助和有息贷款）。在冷战时期，援助一直按这一标准实施。法国对几内亚的惩罚和英国对坦桑尼亚的漠视，都与这些国家的社会主义倾向有关。在世界银行推行结构调整时，相当多的非洲国家为了获得援款，不得不放弃自己对政治、经济和社会的自主权，从而对国家的政治稳定、经济制度和社会政策造成了极大伤害。2004年初，布什政府设立了“千年挑战账户”以加强对非援助，由国会拨款10亿美元作为启动资金。千年挑战集团对援助对象国有极苛刻的要求。该集团参照“自由之家”、世界银行、世界卫生组织和美国传统基金会等机构的数据制定了17项指标来确定受援国。这些指标分为三类，“公正统治”包括政治权利、公民自由、腐败控制、有效治理、法治、负责任政府；“予民福祉”包括免疫比率、医疗卫生、初级教育、女孩完成初级教育比率；“经济自由”包括监管质量、创业启动、贸易政策、通货膨胀、财政政策、自然资源管理、土地权利和准入。[19]很明显，处于发展中的非洲国家要达到这些从发达国家智库里设计出来的指标并非易事。正是这种不平等的地位使受援国承受着各种政治压力。世界银行的非洲副行长在分析非洲能力由于接受援助而受到影响时认为，捐助者和非洲政府事实上一起破坏了非洲的能力，他们破坏这种能力比他们建设这种能力还要快。[20]
债务——援助的直接后果 在对国际援助的批判与质疑部分，我们已提到援助带来的各种弊端。在此有必要提一下与援助直接相关的非洲债务问题。虽然西方的发展援助始于非洲独立初期，但到70年代，非洲对援助的依赖性开始出现。特别在80年代和90年代初实施的结构调整过程中，非洲的外债形势严重恶化。格里芬指出，“债务负担而非经济发展已成为40年对外援助的遗产。”[21]冷战后非洲债务不仅未减少，反而猛增。非洲发展报告数字表明，1980年非洲外债总额为1233.39亿美元，1990年达到2887.73亿美元，1996年上升到3385.10美元。1980年外债还本付息额为189.77亿美元，1990年为277.38亿美元，1997年上升至325.30亿美元。[22]
非洲国家为偿还债务，有时要付出远高于本金的利息。有的学者将这种债务称为“非道德的”、“非法的”和“高利贷”，因为这种债务已被非洲国家以利息方式偿还过多次。[23]这样，资本有时不是从北方流向南方，而是从南方流向北方。“南方国家，或者更确切地说是某些南方国家给所谓援助国的回报实际上超过了它们所得到的。1995-2000年间，援助受益国仅支付的利息就达每年1000亿-1200亿美元。”[24]根据联合国贸发会的统计，1970-2002年间，非洲接受了5400亿美元贷款，同一时期，非洲除了向借贷者偿还了近5500亿美元外，在2002年底，非洲仍因利息欠有2950亿美元债务。[25]有的非洲学者认为，非洲每年接受不到130亿美元的援助，每年却要偿还约150亿美元的利息。非洲国家每收到1美元的现款，它要付出13美元的债务利息。[26]《非洲的可憎债务：外来债务和资本抽逃如何使非洲流血》一书指出：1970-2011年间，约7350亿美元以非法方式从非洲外流。近几十年里，非洲政府贷款中超过一半同一年流出，其中相当一部分又以私人户头存在提供贷款的同一银行。非洲成了向某些国家或富人提供金钱的“债权人”。作者认为，非洲国家应拒付这些贷款。[27]
中国与非洲学者的分析 对国际组织与发达国家对非洲的援助，安春英通过解析90年代以来的相关文献，指出了国际社会对非洲减贫问题的关注，分析了国际组织与发达国家对非洲的援助。她认为，国际援助成为大多数非洲国家解决减贫问题的重要补充，可以在一定程度上缓解减贫资金压力；国际援助直接作用于减贫项目，从而产生立竿见影的效果；用于自然灾害、艾滋病、冲突的紧急援助或专项援助使处于困境中的民众及时受益。然而，国际援助也存在着诸多缺陷。首先是国际援助的不稳定性与承约的脆弱性。其次是国际援助的欠协调性与管理费用的高成本性。再次是援助机制的无约束性和政治偏向性。最后是国际援助的附带条件性。[28]对外国援助的害处，非洲人心知肚明。一位肯尼亚议员指出：“外国援助给非洲带来的坏处远比我们愿意承认的要大得多。它导致了这样一种局面的形成：非洲无法在没有外来干涉的情况下制定自身的发展速度和方向。今天，非洲的发展计划已经在国际货币基金组织和世界银行的回廊里划了数千英里。令人悲哀的是，国际货币基金组织和世界银行里制定这些发展计划的‘专家们’是那些与当地非洲现实毫无接触的人。”[29]他的话可谓一语中的。针对西方援助的金额，有的非洲学者认为，相对于援助国以通过非法债务偿还、资本外流、外资逃税、利润汇回、转让定价等手段获得的大量金额而言，所谓的援助金额只是沧海一粟。[30]
由此看来，国际援助确实给援助国带来了无穷利益，援助国基于自身利益的目的均已达到，但它们向非洲国家作出的各种承诺却丝毫没有兑现。
四、结论：改弦易辙而非修修补补
我们要回答两个问题。从形式上看，谁是国际援助最大的受援者？非洲。然而，有关援助非洲的条件、条款、原则和重点却并非由非洲人决定。从逻辑上看，谁应该是国际援助的最大受益者？非洲。然而，我们看到的不是这种情况。我们在此不是讨论是否应该给非洲国家援助的问题，我们也不是在讨论非洲国家内部存在的问题。我们讨论的是战后以西方为主导的国际援助体系存在的问题，特别是援助非洲过程中的问题。我们必须承认，该体系的主要目的是为了西方的自身利益。作为受援者主体的非洲国家受尽屈辱，其政治主权和经济利益受到极大侵害。国际学术界已认识到现存国际援助体系的弊端，非洲对这种体系怨声载道。一位乌干达人明确表示：从国际援助体系的框架结构和给予方式看，绝大多数非洲人和学术界对国际援助的不工作状态都持悲观态度。看来，从依赖援助到摆脱援助是必经之路。[31]国际援助体系是否到了寿终正寝的日子？
怎么办？这些年来，由于人们对传统西方援助模式的质疑，由于新兴大国逐渐以南南合作的方式进入国际舞台并对传统援助方式给予了有力的冲击，西方大国主导的国际援助体系第一次感到了危机。然而，我们看不到西方的自省，也看不到体系内自我纠正的举动。面对非洲“向东看”的现实，西方处于一种极度焦虑的状态：一方面对新兴国家的援助吹毛求疵，另一方面力图寻找新兴国家在非洲取得成功的“秘方”，同时不断变换策略、手法和措辞以维护自身在国际援助体系中的主导权。诚然，“主事权原则”[32]（即受援国在发展政策、战略和协调发展行动中行使高效的领导角色）出现在《巴黎宣言》（2005年）中，“发展主导权”（即发展中国家政府将加强对其本国发展政策的领导能力，对其发展政策有主导权和实施权）体现在《阿克拉行动议程》（2008年）中，《釜山宣言》（2011年）中出现了“从有效援助到为了有效发展的合作”的提法，这些无疑都是进步，但只是修修补补。我们看到，西方传统援助方式即不平等的捐助者—受捐者（Donor-Recipient）关系仍是国际援助体系的标志：一方高高在上，一方屈辱在下；一方高傲，一方谦卑；一方裁决，一方受命。我们希望看到改弦易辙，即实质性变化：彻底改变受援方对援助方的依附关系和永远消除援助依赖的具体措施，而不是力图使国际援助成为一种永久现象的努力。
笔者认为，有关援助及其概念的修辞说法、数据公式、衡量标准、分析方法、行动重点等并非毫不相关，但最重要的是“理念”和“行动”。“理念”是指如何看待发展中国家在自身发展中扮演的角色以及发达国家与发展中国家的关系，如何在处理援助事务过程中将发展中国家放到平等位置。“行动”是指如何早日使援助在人类历史上消失而非使其永存，如何在合作消除贫困上切实努力。既然援助不是免费的，那么它应是双赢的，而绝不应该只是为了援助者的利益。国际援助体系需要的是改弦易辙，而非修修补补。
我们期待一种代表大多数国家利益，同时反映新型国际关系的国际援助体系的出现。
来源：《国际援助》杂志
注释
[1]丹比萨·莫约：《援助的死亡》，第108页。
[2]威廉·伊斯特利：《白人的负担-为什么西方的援助收效甚微》，第21页。
[3]保罗·巴兰：《增长的政治经济学》,第61页。
[4]同上，第61页。
[5]安德鲁·韦伯斯特：《发展社会学》，（陈一筠译），北京：华夏出版社，1987年，第111页。
[6]Roger C. Riddell, Does Foreign AidReally Work? Oxford University Press, 2007, pp.94-106.
[7]威廉·伊斯特利：《白人的负担-为什么西方的援助收效甚微》，第22页。
[8]转引自丹比萨·莫约：《援助的死亡》，第32页。
[9] CarolLancaster, Aid to Africa: So Much to Do, So Little Done, University of Chicagopress, 1999, p.75.
[10]Andrew S. Natsios, “Five debates onInternational Development: The U.S. perspective”, Development Policy Review,24:2 (2006), pp.131-139.
[11]Hakima Abbas & Yves Niyiragira,eds., Aid to Africa: Redeemer or colonizer? p.112.
[12]让-雅克·加巴：《南北合作困局》，第14-17页；Yash Tandon,Ending Aid Dependence, Fahamu Books & South Centre, 2008, pp.1-2, 130-131.
[13]Action Aid, Real Aid: An Agenda forMaking Aid Work, 2005. Hakima Abbas & Yves Niyiragira, eds., Aid to Africa:Redeemer or colonizer? p.110.
[14]我们在与肯尼亚和坦桑尼亚官员的交谈中，他们也提到这个问题。中非合作论坛后续行动小组评估小组对肯尼亚外交部东非司、经济司和中国司官员的采访，2010年5月20日，肯尼亚外交部；评估小组对坦桑尼亚财政部官员的采访，2010年5月23日，坦桑尼亚财政部。我平时与一些非洲驻华大使的交谈中，他们也经常抱怨这一问题。
[15]《新国际主义者》杂志，1981年6月号，第9页。转引自安德鲁·韦伯斯特：《发展社会学》，（陈一筠译），北京：华夏出版社，1987年，第113页。一位知情者告诉我，她的一位亲属是世界银行的“非洲专家”。在接手任务前对非洲一无所知，匆忙读了几本书后就到非洲去指导工作，其女儿每次出国都是乘坐商务舱。后来，这位所谓专家退休后，女儿乘坐普通舱都说不习惯。
[16]George B.N.Ayittey, Africa in Chaos, Macmillan, 1999,pp.269-275.
[17]同1，第27页。
[18]Deborah Brautigam, The Dragon’s Gift,The Real Story of China in Africa, Oxford University Press, 2009, pp.139-140.
[19]具体指标参见http://www.mcc.gov/countries/index.php。
[20]Roger C. Riddell, Does Foreign AidReally Work? Oxford University, 2007, p.206.
[21]Keith Griffin, “Foreign aid after theCold War”, Development and Change, 22:4 (1991), p.678.
[22]杨宝荣：《债务与发展-国际关系中的非洲债务问题》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第33-35页。
[23]Hakima Abbas & Yves Niyiragira,eds., Aid to Africa: Redeemer or colonizer? pp.68-69, 112-113.
[24]让-雅克·加巴：《南北合作困局》，第18页。
[25]UNCTAD，EconomicDevelopment in Africa: Debt Sustainability: Oasis or Mirage? 2004. JonathanGlennie, The Trouble with Aid: Why less could mean more for Africa, London:Zed, pp.129-130.
[26]Hakima Abbas & Yves Niyiragira,eds., Aid to Africa: Redeemer or colonizer? p.80.
[27]Leonce Ddikumana & James Joyce,Africa’s Odious Debts How Foreign Loans and Capital Flight Bled a Continent,Zed Books, 2011.
[28]安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第188-212页。
[29]New Africa, June 1992, p.20. GeorgeB.N.Ayittey, Africa in Chaos, Macmillan, 1999, p.275.
[30]Hakima Abbas & Yves Niyiragira,eds., Aid to Africa: Redeemer or colonizer? pp.114-115; Jonathan Glennie, TheTrouble with Aid: Why less could mean more for Africa, London: Zed, pp.125-126.
[31]Jonathan Glennie, The Trouble with Aid:Why less could mean more for Africa, pp.4, 133-136.
[32]英文为“Ownership”, 有时翻译成“所有权”。在以援助为主题的上下文中，翻译成“主事权”更为贴切。有关日本对在国际援助体系内推动“主事权”、“伙伴关系”等概念做出的努力，参见李安山：《东京非洲发展国际会议与日本援助非洲政策》，《西亚非洲》，2008年第5期，第5-13页。